Le coronavirus est décidément bien mystérieux. Il a rempli les hôpitaux et rendu le ciel européen vierge de toute trace blanche d’avions à l’heure du grand confinement. Les industries aéronautiques rivalisent d’inventivité pour mettre à l’agenda politique européen et national le besoin de capitaux frais pour survivre.
L’Association internationale du transport aérien (IATA) estime que ce secteur soutient près de 25 millions d’emplois dans le monde et 5,6 millions en Europe, et que la perte de revenus de la crise sanitaire pourrait s’élever jusqu’à 113 milliards de dollars, ce qui exige en conséquence un soutien financier massif des États. Le sombre constat des professionnels est que les compagnies aériennes luttent « pour leur survie dans toutes les parties du monde. […] Pour les compagnies aériennes, c’est l’apocalypse ». Le coronavirus induit une valse des milliards en dollars et en euros ; pour autant, à quoi vont-ils servir ? En Europe, le secteur aérien exige paradoxalement l’intervention de l’État et de l’UE alors qu’il est ouvert à la concurrence depuis le milieu des années 1990, en application du fameux impératif libéral de l’Union européenne. L’action normative de l’UE s’en trouve profondément modifiée pour sauver ce secteur stratégique en emplois et en utilité économique. L’observation des principales tendances actuelles démontre que le droit s’adapte à la crise, laquelle ne le dissout pas dans l’urgence. Celle-ci peut néanmoins interroger les présupposés des politiques de l’Union et n’évite pas la question des arbitrages entre des impératifs contradictoires.
La règle s’adapte aux impératifs de l’urgence
Les compagnies aériennes ont rapidement obtenu un consensus des institutions sur le maintien de leurs créneaux aéroportuaires lors de la prochaine saison d’été ; mais trouver un accord sur l’application du Règlement européen sur le droit des passagers aériens n° 261/2004 semble plus complexe. Ce texte prévoit en effet que toute annulation suppose un remboursement. La crise rend parfois difficile d’arbitrer entre droits des passagers et survie à court terme des compagnies aériennes. Logiquement, la Commission européenne a rappelé, dès le 18 mars, qu’en vertu de l’alinéa 3 de l’article 5 du Règlement, les passagers dont le vol est annulé n’ont certes pas droit à une compensation financière mais, circonstance extraordinaire ou pas, gardent le droit de se faire rembourser leur vol ou d’opter pour un réacheminement. Et c’est là que le bât blesse. Ce rappel à la loi – même tempéré par les Commissaires Valèan (Transport) et Reynders (Justice) qui ont évoqué la santé financière des compagnies incapables d’assumer le remboursement des billets et les frais annexes – n’évite pas le débat ouvert par les compagnies soutenues par les États autour de la possibilité d’octroyer aux voyageurs un avoir plutôt qu’un remboursement. Mais qui choisira entre les deux types d’indemnisation ?
Le rapport de force est engagé et la menace d’actions en justice toujours plus présente. Ainsi, alors que les gouvernements néerlandais et allemand autorisent les transporteurs à ne proposer que des avoirs, remboursables après une certaine période, plutôt que des remboursements directs, l’Irlande, appuyée par le secrétaire d’État français aux Transports Jean‑Baptiste Djebbari, souhaite une adaptation pérenne du droit européen à travers une modification du Règlement. Il est à noter, sans ironie, que ce texte fait déjà l’objet d’une proposition de réforme qui n’a toujours pas abouti pour les mêmes raisons ici évoquées : quel équilibre entre droit des compagnies aériennes et droit des passagers ? La crise sanitaire peut aussi saper les fondements des politiques libérales de l’Union, au premier rang desquelles les aides d’État. Elle pose la question de l’action commune et de la réactivité de l’Europe face à des comportements nationaux quasi protectionnistes sinon individualistes.
Le risque de saper les fondements de la politique des aides d’État
Le régime des aides d’État est actuellement régi par l’article 107 du TFUE qui interdit ces aides pour éviter de fausser la concurrence entre les territoires de l’Union. La validation d’une aide reste possible si et seulement si elle répond à des objectifs européens (protection de l’environnement, développement régional ou encore sauvetage et restructuration d’entreprises en difficulté). Les États sont aujourd’hui sollicités pour renflouer les finances des compagnies aériennes, tant parce qu’elles sont des fleurons nationaux que parce qu’elles sont pourvoyeuses d’emplois et, il ne faut pas le négliger, nécessaires au redémarrage économique. La réaction des institutions est d’autant plus urgente qu’outre les actions en ordre dispersé des États et donc de leurs compagnies aériennes, les tensions sont vives entre elles et sources de futurs contentieux quant aux aides nationales accordées. Le sauvetage massif du Groupe Air France-KLM, à hauteur de 9 milliards d’euros, annoncé le 24 avril par les États français et néerlandais, ne fera qu’attiser le débat.
Dès lors, l’assouplissement du cadre réglementaire des aides d’État décidé par la Commission européenne dans la nuit du 16 au 17 mars dernier a été largement salué. La vice-présidente Margrethe Vestager a proposé aux 27 États membres d’activer l’article 107 (3) (b) du Traité sur le Fonctionnement de l’UE, rendant temporairement légale toute aide « destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires » et permettant notamment aux gouvernements de créer des avantages fiscaux, de garantir des prêts bancaires ou de subventionner les taux d’intérêt de ces emprunts. Déjà sollicitée en 2008 pour éteindre le feu de la crise bancaire, cette disposition permet aux États de fournir des financements pour permettre au secteur aérien d’accéder à des liquidités, le temps (incertain) de la crise sanitaire. Le projet d’aide à Air France/KLM devra entrer dans ce cadre, ce qui paraît possible vu la récession sans précédent du nombre de vols et de passagers.
Mais la règle demeure intacte ?
Ce qui est plus notable est la mise à l’écart par la Commission européenne de la règle du « one time last time », selon laquelle une compagnie ne peut recevoir qu’une seule fois une aide à la restructuration et/ou au sauvetage. Si cette décision a été largement saluée par les États membres qui étaient déjà en pointe sur les différentes mesures à prendre (notamment le report du paiement des taxes aéroportuaires ou des prêts bancaires garantis par l’État), les réactions des compagnies elles-mêmes ont été bien plus mitigées. Dans un entretien à La Tribune Jean‑Paul Dubreuil, président du groupe qui détient Air Caraïbes et French Bee, questionne ce choix en soulignant qu’« il n’est pas question non plus que ces aides d’État servent à prolonger des compagnies qui n’étaient pas suffisamment performantes », faisant certainement allusion à la nationalisation d’Alitalia prévue par le gouvernement italien en réponse à la crise sanitaire, alors que cette compagnie avait pourtant déjà bénéficié en 2005 d’une aide pour sa restructuration.
Le cumul des aides semble dans cette hypothèse bien peu efficace. C’est pourquoi les souhaits initiaux du directeur général d’Air France-KLM, Ben Smith, à savoir d’obtenir une recapitalisation d’un montant de 12 milliards d’euros pour « surmonter la crise sans encombre » et « participer activement à la phase de consolidation qui suivra », notamment prendre des participations au capital de compagnies low cost telles Norwegian ou Easyjet semblaient difficiles à valider. Les annonces du ministre français de l’Économie Bruno Le Maire vont en conséquence clairement dans le sens du sauvetage conditionnel de l’entreprise pour que l’aide soit rentable, ce qui suppose des réformes internes plus qu’une croissance externe du groupe. Tout ne serait donc pas soluble dans le coronavirus. Le gouvernement espagnol prépare aussi des aides pour soutenir financièrement la compagnie aérienne Iberia. Il souhaite ainsi suivre le modèle français.
Un nouveau monde suppose de nouvelles priorités ?
Si l’on peut éteindre le feu de la crise à coups d’aides d’État exceptionnelles, la question qui demeure est celle des priorités politiques de ces coups de pouce. Les écologistes ont tôt fait de critiquer ces aides au secteur aérien qui ne vont pas dans le sens du Green Deal européen, dont l’un des objectifs est de mettre un terme aux subventions accordées aux combustibles fossiles. C’est sous cette pression que Bruno Le Maire a conditionné les aides futures aux engagements environnementaux. Cette obligation fait aussi écho aux revendications de l’association Allrail qui, le 23 mars, réclamait que soient « hiérarchis[ées] les demandes en fonction des niveaux de pollution ». S’il faut aider les entreprises les plus stratégiques pour la technologie et l’emploi, il faut donc aussi concentrer les aides pour réinventer le modèle des futurs champions européens. Pour Air France, le ministre français a exigé que l’aide soit rentable et que l’entreprise devienne la plus protectrice de l’environnement au monde. Se profilent pour ce faire nombre de réformes : réduction du nombre de lignes, départ de personnel, modernisation de la flotte, réduction du court-courrier… Le diable se niche dans les détails du plan d’aide : quels critères vont servir à mesurer l’effectivité de ce changement de modèle de services aériens durables ? Nul doute que la Commission se montrera attentive à ces détails de la mécanique d’allocation d’une aide aussi massive pour l’autoriser. Le respect du Green Deal pour la reconstruction des compagnies aériennes devrait alors s’imposer comme une évidence et pas comme une alternative pour stimuler une Europe des transports complémentaires et multimodaux. Le contrôle des aides d’État doit donc demeurer un outil essentiel pour orienter l’après-Covid-19 vers des modèles résilients, prêts à affronter la prochaine crise, quelle qu’elle soit.
Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.
