La crise de sécurité nationale que traverse Ceuta depuis fin juillet 2026 relance une question de fond : que peut faire le roi Felipe VI ? Agit-il à sa guise, ou reste-t-il toujours soumis au contreseing du gouvernement pour les actes qui engagent l’État ?
Il y a deux semaines, le président du gouvernement Pedro Sánchez a annoncé que le roi se rendrait à Ceuta « quand les conditions seront réunies » — sans donner de date.
Reste la question : Felipe VI peut-il choisir librement d’y aller quand il le souhaite ? Elle n’a rien d’anecdotique sur le plan constitutionnel : le chef de l’État jouit d’une inviolabilité qui le met à l’abri de toute pression sur ses actes (article 56.3 de la Constitution).
Le roi incarne, selon l’article 56.1 de la Constitution, l’unité et la permanence de l’État. D’où la formule bien connue, popularisée par l’homme politique français Adolphe Thiers peu avant la chute de Charles X : « il règne mais ne gouverne pas. ». Cette question de fond mérite qu’on s’y attarde : quels sont, concrètement, les pouvoirs du roi d’Espagne d’après la Constitution de 1978 ?
Arbitrer et modérer
Les prérogatives royales sont détaillées dans plusieurs articles de la Constitution (56.1, 61.1, 62, 63, 65.2). Mais attention à ne pas confondre deux choses très différentes : d’un côté, les pouvoirs réellement discrétionnaires du roi — arbitrer et modérer — et de l’autre, les « actes dus », c’est-à-dire tout ce que la Constitution l’oblige à accomplir, sans aucune marge de manœuvre.
Si l’on réduisait toute l’action de Felipe VI à ces « actes dus », la fonction royale se limiterait à des tâches purement mécaniques — bien loin des larges pouvoirs d’arbitrage et de modération que lui reconnaît explicitement l’article 56.1.
Deux précédents marquants
Deux moments de l’histoire récente illustrent cette capacité d’action : le 23 février 1981, quand Juan Carlos Ier s’adresse à la nation après la tentative de coup d’État, et le 3 octobre 2017, quand Felipe VI prend la parole face à la crise catalane, après le référendum illégal du 1er octobre.
Pour la doctrine constitutionnelle majoritaire, le contreseing — qui transfère en principe la responsabilité des actes royaux au gouvernement — ne bride pas la capacité d’action du roi. Il peut agir sans demander la permission d’un autre pouvoir, sans que cela l’engage juridiquement. Mais un tel geste reste exceptionnel, et il a un prix : celui de mettre en jeu l’image de neutralité de la Couronne.
Le système espagnol ne permet pas au gouvernement d’autoriser à l’avance les actes du roi : le contreseing vient forcément après coup, qu’il soit explicite ou tacite. Sans lui, un acte d’État accompli par le roi n’a pas de validité juridique (article 56.3).
Mais ce contreseing (articles 56.3 et 64.1) n’est pas non plus un blanc-seing donné au gouvernement pour tout verrouiller — sinon le roi ne pourrait rien faire, pas même dans sa sphère la plus personnelle, sans feu vert préalable. Selon l’arrêt du Tribunal constitutionnel 5/1987 du 27 janvier, ce contreseing concerne les « actes dus », ceux que la Constitution impose au monarque. Mais sa position de chef de l’État le distingue nettement du gouvernement et de toute autre institution.
C’est la logique même de la séparation des pouvoirs : au-delà des actes obligés, le roi peut et doit exercer, avec prudence, ses prérogatives propres quand il l’estime nécessaire. L’article 56.1 lui confie justement ce rôle d’« arbitre » et de « modérateur » du fonctionnement des institutions. Et selon l’article 61.1, lors de sa proclamation devant les Cortes, il jure de remplir fidèlement ses fonctions, de faire respecter la Constitution et les lois, et de respecter les droits des citoyens et des communautés autonomes.
Une marge d’action sans autorisation préalable
Ces pouvoirs d’« arbitrage » et de « modération » ne rentrent pas vraiment dans le cadre des « actes dus ». Il y a une nuance essentielle : le roi ne peut pas refuser d’accomplir ce que la Constitution attend de la Chefferie de l’État — mais cela ne veut pas dire qu’il doive systématiquement demander une autorisation avant d’agir.
Dans le contexte actuel de crise sécuritaire grave à Ceuta, le roi dispose donc d’une légitimité constitutionnelle suffisante pour exercer, s’il le juge utile, ses prérogatives et modérer le fonctionnement des institutions de l’État.
